罗斌

    自从2005年3月省政府制定下发《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（粤府〔2005〕22号），并于同年7月8日在韶关始兴召开产业转移工业园建设工作现场会议以来，全省共建产业转移工业园工作发展较快，东莞作为珠三角制造业较发达，外资企业数量较多的城市之一，成为山区及东西两翼市县寻找合作共建对象的首选目标。据不完全统计，前来邀请我市各镇街前往参观考察、洽谈或达成合作意向、向省申报认定的山区及东西两翼市县有近20个。到目前为止，在经省政府认定和正式授牌的19个产业转移工业园中，东莞占6个，另有2个正在申报认定中，数量已远远超出省政府提出的珠三角每个城市至少要有1-2个获认定的产业转移工业园的原则要求。我市获得认定的6个产业转移工业园分别是：石龙（始兴）产业转移工业园、石碣（兴宁）产业转移工业园、东坑（乐昌）产业转移工业园、大朗（信宜）产业转移工业园、凤岗（惠东）产业转移工业园、桥头（龙门金山）产业转移工业园。通过考察省内部分产业转移工业园，纵观目前全省产业转移工业园共建工作的进展现状，大致有几个特点：一是珠三角方实质性参与程度不够高。存在山区及东西两翼一头热、珠三角一头冷的现象。二是真正从合作的珠三角方转移入园的企业不多。三是产业转移工业园产业定位不够清晰，存在同质化竞争，招商引资难度较大。四是缺乏实质性的调动珠三角积极性的政策措施。五是园区外围基础设施建设资金严重不足，影响开发进度和投资环境的形成。以上情况的出现，提醒我们应该重视和研究产业转移工作的一些深层次问题，并提出相应的对策措施，以推动此项工作沿着正确的方向又好又快发展，为全省区域经济的协调均衡发展以及和谐社会的构建作出应有的贡献。
    一、应该加强产业转移工业园的产业布局规划和总量控制，走集约化、规模化、特色化发展的路子
    回顾珠三角改革开放以来的发展历程，很多地方走过了一条“村村点火、户户冒烟”的零星分散、遍地开花的大办工业的发展道路，在实现了经济快速起飞的同时也留下了深刻的教训，其中原因之一就是过分强调调动市、县、镇、村各级的积极性，全民动员、大干快上，而忽略了统筹规划、合理布局和宏观调控，结果形成了高投入、高消耗、高排放、高增长、低效益的经济发展模式，后续发展难以为继。而目前产业转移工业园的申报认定，也有点类似珠三角起步发展阶段时的八仙过海、各显神通的全民招商的味道。由山区及东西两翼的县与共建方达成意向并经所在市政府审核同意后向省申请认定，工作主动、活动能力强、人脉资源丰富的市县就早落实共建方，早着手申报，获得认定的园区就多，反之就少些，有个别市甚至一个也没有，造成了区域的不平衡。有鉴于此，应该全省一盘棋，加强对产业转移工业园的总体布局规划和每个产业转移工业园的产业布局规划，即根据山区及东西两翼的交通区位、资源禀赋、产业基础、市场辐射、环境容量等因素，合理规划园区的类型、数量和规模，承接不同的产业转移，要根据珠三角转移产业对土地、水、电、劳动力、环保等方面的不同要求，以及山区及东西两翼的比较优势来规划工业园，以承接哪类企业为主的工业园该建在什么地区，规模多大，个数多少，都应该经过科学的论证，合理的规划，以此指导和约束各地的申报工作，避免以行政区划为单位争相申报，造成数量多、规模小，产业定位不清晰，发展目标不明确，缺乏特色和优势，靠降低标准和土地价格争抢企业，恶性竞争的现象。合理的产业布局发展规划,有利于增强产业转移工业园招商引资的核心竞争力，加快当地产业集聚配套和特色经济的发展步伐，也有利于对环境污染实施有效控制、集中治理。
    二、应该加大资金投入和政策扶持力度，择优发展一批龙头示范工业园
    按照省的有关规定，省对已建立产业转移工业园的山区及东西两翼的地级市，不计产业转移工业园个数，定额补助4000万元，专项用于园区外围道路、供电、供水和环保等基础设施建设，补助资金从产业转移工业园获省认定之日起两年内安排，每年2000万元。由于各市、县积极申报，每个地级市获认定的产业转移工业园均在1个以上，而且有的还在申报之中，因此安排到每个工业园的补助资金不过区区数百万元，极少超过千万元，对于规模达数千亩的园区外围的基础设施建设资金需求来说，简直是杯水车薪。而工业园所在地县级财政实力普遍较弱，基本上属于吃饭财政，有心无力，拿不出钱来投入工业园的外围基础设施建设，规划的水、电、路、环保项目迟迟无法开工，直接影响到工业园的功能配套完善和招商引资的开展，也影响了珠三角方和计划入园企业的投资信心。“路通财通”是珠三角先发地区经济起飞的重要经验之一，山区及东西两翼大都远离穗深港等中心城市和目前全省经济高度发达的珠三角，对于主要承接珠三角地区两头在外的外向型加工制造企业已有交通路程较远的先天不足，加上工业园基本上不在当地的城市中心地带，如果工业园与主城区或高速公路出入口的道路连接以及相应的供电、供水、通讯、环保设施因资金不足的瓶颈制约，未能及时配套完善，将使工业园的优势和竞争力大打折扣，对投资者的吸引力也大大降低。因此，应该多管齐下，帮助地方政府破解资金难题，一方面，应该加大省财政的扶持力度，改变平均补助的做法，根据工业园的规模、进度、已投入资金、入园企业数量等，择优扶持若干个成型快、竞争力强、发展前景好的龙头工业园，增加补助资金投入。另一方面，支持鼓励金融机构通过信用评级和综合授信、打包贷款等方式支持工业园区建设。地方政府也应想方设法引入市场机制筹集基础设施建设资金，还可以在明确利益补偿机制和投资回报模式的基础上，调动共建的珠三角方的积极性，参与工业园外部基础设施建设。
    三、应该制定实质性的政策措施充分调动珠三角真正参与工业园开发建设和招商引资的积极性
    在目前省已认定的产业转移工业园中，珠三角方真正实质性参与到工业园的规划、建设、招商引资和经营管理中，真正投入资金负责园内水电、道路、通讯等基础设施建设，真正由合作的珠三角方招引或转移入园的企业并不多，真正成立常设的招商引资和经营管理机构的并不多。换言之，双方签完合同，获得省认定之后，推进园区开放建设的工作基本上都落到了山区或东西两翼一方身上，除少数园区珠三角方有资金及人力投入外，大部分的合作仅仅停留在合同的层面上，珠三角方参与的积极性和力度不够，直接影响到园区的开发建设进度。之所以出现这种情况，主要是因为缺乏有效的政策激励和利益驱动，以及他们对投资回报的预期把握不准和信心不足。在目前省已出台的有关推进产业转移工业园建设的政策措施之中，对合作双方最实质性的受惠措施不外乎两条，一是对有认定工业园的山区及东西两翼地级市，不论个数，每个市给与4000万元的资金补助，虽然分到每个工业园不过区区一千几百万元，但也聊胜于无。二是园区产业转移企业缴纳的流转税、所得税按财政体制属当地留成部分，实行利益分成，具体分成比例由合作双方协商确定。企业城建税、教育费附加和文化事业建设费全部留归园区所在地财政。众所周知，目前珠三角尤其是东莞，以两头在外的外资加工制造型企业为主，“三来一补”企业产值能够直接计算到地方生产总值的仅是加工费部分，占其全价产值比重较小，创造的税收也不多，“三资”企业则在一定年限内享有国家税收减免优惠政策，因此，即使招商引资顺利，入园企业较多，珠三角方希望单纯靠税收分成去实现收回投资和获得利益，恐怕都有较大难度，更何况当地投资环境的完善，投资价值的凸现，以及招引到相当数量的企业入园并建成投产和产生效益，并不是可以短时间内实现的，存在较大的不确定性或风险因素，一旦开发建设不理想，投资回报就有可能遥遥无期甚至落空。因此，除了获得税收分成的预期之外，如何在调动珠三角方的积极性上作出更多的政策安排就显得既必要又迫切了。否则，对于预期不确定甚至不乐观的投资不积极、不主动、不参与，这是符合经济规律的，也是对纳税人认真负责的表现。共建产业转移工业园毕竟不同于对口帮扶，可以通过下达任务的行政手段来实现。而珠三角方不参与、不投资，不但有违双方合作共建的精神和要求，也会使园区的建成困难得多。如何在国家现行政策允许的前提下和省级权限范围内，出台一些含金量较高的政策措施让珠三角方既可以有远期回报，又有眼前实惠，真正做到“互利双赢”呢？需要各方面认真加以研究。从当前宏观调控背景下珠三角普遍关切的问题来看，按共建园区面积的一定比例，由省直接给与共建园区的珠三角方一定的土地使用指标倾斜安排无疑是一个值得考虑的方向。
    四、应该真正建立健全市场化、公司化的合作开发模式，明确双方责、权、利，规范工业园的人、财、物管理
    共建产业转移工业园是一项长期性的工作，从规划建设、招商引资到形成规模和产生效益，需要经历一个很长的过程，对双方的合作是一个考验，为了避免出现合作过程中由于权责不清而造成的互相埋怨、推诿扯皮，甚至矛盾纠纷现象，从一开始双方就应该本着依法办事、诚实守信的原则，按照自己的真实意愿签订合作协议，建立联席会议制度，成立开发公司和日常办事机构，由联席会议讨论决定重大事项，开发公司负责经营运作、招商引资、土地出让和资产管理，实现政企、政资、政事分开，各司其职，各负其责。对于那些真正由珠三角方投资开发的工业园，更应该建立公司化的经营架构，按照政府投资项目的有关规定，规范基建项目招投标行为，加强开发公司的人、财、物管理，堵塞管理漏洞，规避经营风险，争取投资效益最大化。
    五、应该坚持走新型工业化道路，切实避免走先发地区“先污染、后治理”的老路
    从地理位置上看，山区及东西两翼是珠三角乃至全省的水源地、农副产品供应地，也是全省文化古迹和风景名胜等旅游资源的集中地,如果在工业化进程中对项目选择不准,把关不严,造成对环境的破坏,其结果将是灾难性和不可逆转的。因此,应该吸取珠三角地区在发展经济过程中对环境造成严重破坏的深刻教训，不能以牺牲环境为代价去追求经济的发展和GDP的增长，要按照“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥”的新型工业化道路的要求，严格把好产业规划关和项目入园关，省、市环保部门要切实加强对转移工业园的环评把关和环保督查，要切实避免因环保不达标或存在安全隐患而被珠三角关、停、淘汰的企业进入转移工业园，造成一批对地方经济社会发展几乎没有多大贡献的企业污染了珠三角，现在又去污染山区和东西两翼的现象。在加快东西北地区工业化进程中，要按照省提出的“统筹协调、突破粤东、加速粤西、壮大粤北”的发展思路，强化基础设施的支撑作用，强化投资环境的集聚作用，强化工业园区的平台作用，充分发挥后发地区的优势，苦练内功，乐打基础，纠正饥不择食、急于求成，片面追求项目数量和经济增长的政绩观，坚持科学发展观，真正做到追求金山银山与保护绿水青山的有机统一。
    六、应该高度关注珠三角的升级转型和可持续发展问题
    如同山区及东西两翼的生态环境在全省具有举足轻重的地位一样，珠三角地区的经济在全省同样具有举足轻重的地位。据统计，2006年珠三角9市的GDP、规模以上工业增加值、出口总额、地方预算内财政收入之和分别占全省的82.63％、85.77％、95.63％和67.15％。然而，经过改革开放近三十年的发展，珠三角靠土地消耗和外延扩张的粗放型增长模式的优势和潜力已日渐弱化，资源、能源、劳动力的瓶颈约束日渐突出，劳动密集型产业的向外转移周期日益逼近，产业的升级和增长方式的转变日益迫切。既然转移已是无可避免，如何增创优势、吐故纳新，避免产业空心化和经济的停滞甚至衰退，就应该未雨绸缪，运筹帷幄。否则，珠三角的持续增长出了问题，对全省的经济贡献下降，就不可避免地影响到全省一盘棋的发展大局，影响到我省在全国的经济地位。目前，省委、省政府从全省区域协调发展的高度，提出了“东西北振兴计划”的发展战略，同样，也应该把珠三角的升级转型和可持续发展摆上重要位置，给与足够的重视和支持，尤其是要在基础设施的升级完善、自主创新能力的提高、大型投资项目的规划、资源能源瓶颈制约的破解、口岸通关环境的优化等方面，把珠三角作为一个整体来考虑，统筹兼顾，科学安排，合理布局，一方面，要在当前珠三角地区改革开放的先发优势逐步弱化、国内区域经济发展竞争加剧的形势下，进一步提升珠三角的自主创新能力、产业配套能力、环境集聚能力、市场辐射能力，实现可持续发展。另一方面，也可以消除珠三角对产业转移后有可能导致“空心化”的疑虑，对自身未来的发展有明确的方向，足够的信心和把握，从而更积极主动地参与到产业转移工业园的共建中来。